郡县制度是怎么来的？郡县制度是谁提出的？

在乡以下，又有亭和里。亭长的主要职责就是负责地方治安，同时做一些迎送等接待工作并负责地方卫生，刘邦在起义前做的就是这项工作。亭以下是里，里以下还有更基层的组织，即什伍，商鞅变法时就有“令民为什伍”的法令出台。里长和伍长没有什么职责，主要就是做好地方教化，协助亭长搞好治安等。

可见，秦代建立的一整套制度不只影响了整个专制时代，至今我们依然能在农村看到这种制度的影子。在文化传统中，国人也习惯把家乡称为故里、乡里，其中的“里”，正是源于此。

郡县制虽然在全国范围内推行了，郡县以下也推行了乡长制，但秦帝国的首都作为一个特殊区域，却没有实行与其他地区一样的郡县制度。秦朝都城咸阳，是一个大概相当于郡一级的行政单位，但咸阳并不设立郡守，而是设置了内史进行管理。内史是协助丞相处理政事的官员之一，一般都是由国君最信任的人担任。秦朝设内史为首都地区的最高地方行政官，管理咸阳及其周边三十多个县的各类事务。

郡县制使秦国形成了中央、郡、县、乡一整套比较完整的系统化行政体系，废除了奴隶主旧贵族时代的世袭特权，有利于形成中央对地方的控制和管理。而且，郡县制施行后，郡守、县令和县长都由皇帝直接任免，不得世袭。这就打破了西周以来分封割据的弊端，中央可以通过考核和监察加强对地方的管理。秦代郡守每年秋冬都要向中央报告一年的治理状况，县令、县长也同样要向郡里报告自己的工作情况。

同时，中央每年也在此时对郡守进行考核，有功者受赏，有过者受罚，郡守对县令等下属也要进行考核。这样，分封制基本上被废除了，中央有效地解除了地方诸侯王势力对中央政权的潜在威胁，防止了地方势力的割据分裂，有力地维护了国家统一。